Gestion de l’éclairage public : plusieurs chantiers à mener selon la Cour des Comptes
La Cour des Comptes vient de publier son rapport public annuel avec une partie dédiée à la gestion de l’éclairage public « La nécessaire optimisation de la gestion des éclairages publics ». Le rapport dresse un état des lieux, liste les points d’amélioration et émet plusieurs recommandations.
Éclairage public, des enjeux variés
La Cour met en lumière les différents enjeux sociaux, budgétaires et politiques recouvrés par l’éclairage public.
L’éclairage public, au cœur du développement des territoires
En préambule, le rapport rappelle que l’éclairage public est une « compétence historique des communes » qui sert à garantir la sécurité des espaces publics tout « en mettant en valeur le patrimoine ».
Cependant, l’éclairage public c’est aussi une problématique budgétaire, correspondant à 41 % du budget électricité des communes. Cela a représenté environ 800 M€ en 2017. « En y ajoutant les charges de maintenance et les investissements, le coût de l’éclairage public en France est estimé à près de 2 Mds € ».
Plus largement, il s’agit du 2ème poste de dépense énergétique des communes, après les bâtiments.
Enfin, l’éclairage public ne peut plus se penser indépendamment de la politique de transition énergétique menée par la France. Il est en effet « considéré comme une source potentielle d’économie d’énergie importante ». A cela s’ajoute le principe de prévention et de réduction des nuisances lumineuses, institué par la loi Grenelle I.
L’exemple de la région Auvergne-Rhône-Alpes
Pour illustrer ses propos, le rapport s’appuie sur une étude réalisée sur l’ensemble de la région Auvergne-Rhône-Alpes. La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé à une enquête régionale auprès d’un échantillon de 12 collectivités et établissements publics locaux : neuf communes de taille moyenne, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et deux syndicats d’énergie. Ses conclusions sont en demi-teinte. « Il apparaît que les communes, assurant majoritairement la gestion de l’éclairage des espaces publics, prennent de fréquentes initiatives, face à de nouveaux enjeux ; mais cette gestion n’est pas suffisamment ambitieuse et nécessiterait une mutualisation renforcée ». Elle note également que si le bilan énergétique est encourageant « l’évolution des tarifs [réglementés de vente de l’électricité] limite les économies budgétaires, tandis que la lutte contre les nuisances lumineuses demeure timide ».
Une gestion locale au plus proche des besoins des administrés
L’éclairage public relève du pouvoir de police générale du maire mais il s’agit également d’un service public dont la compétence peut être transférée à des entités de natures diverses. Cependant, aujourd’hui, la gestion reste essentiellement directement communale. Elle concerne 62 % des modes de gestion en 2019, quand elle en représentait 71 % en 2000.
Une gestion de proximité de l’éclairage public
La gestion locale offre plusieurs avantages. Elle permet notamment une adaptation fine à la configuration des lieux et aux usages.
La modification de l’éclairage requiert en effet une étroite concertation avec les habitants. « Les mesures d’extinction, notamment, peuvent susciter des appréhensions parmi la population. »
Les communes s’approprient également de plus en plus les différents moyens permettant de réduire la consommation d’énergie liée à l’éclairage public, via la réduction de la durée d’éclairage ou la mise en place de commandes d’allumage plus précises. Ainsi, environ 38 % des communes procèdent à des extinctions nocturnes (principalement les petites et moyennes communes, situées en milieu rural ou périurbain).
D’autres communes, surtout celles situées en milieu urbain dense, ont pu aussi opter pour la modulation de l’éclairage en abaissant les puissances sur certaines plages horaires. A noter que la modulation et l’extinction peuvent également être pratiquées de manière combinée selon les espaces.
La Cour relève encore le cas de communes qui ont modernisé leurs équipements et installé des matériels plus performants et moins énergivores (même si « Le renouvellement des installations vétustes par des lampes au sodium est encore fréquent »). Une commune peut également, par des aides financières, inciter à des améliorations qualitatives. Certaines communes ont même mis en place des dispositifs d’éclairage dits « intelligents », tels que des équipements dont l’allumage est déclenché par le passage des usagers, ou des dispositifs de télégestion permettant d’intervenir à distance sur un point lumineux.
Cependant, « Ces initiatives demeurent cependant isolées et le développement de l’éclairage intelligent est globalement faible dans les communes contrôlées. Actuellement, pour être correctement maîtrisés, de tels dispositifs doivent être déployés à une échelle de gestion adaptée. »
Un manque de vision globale
« La gestion par les communes présente des limites liées à leur capacité, d’une part, à suivre leurs dépenses d’énergie et, d’autre part, à entretenir et moderniser les réseaux d’éclairage public ».
Certaines ne rénovent pas leur parc par manque de moyens ou d’intérêt, d’autres limitent leurs interventions à la maintenance des installations existantes et ne cherchent pas à améliorer la performance des équipements. En outre, l’arrivée de nouvelles technologies complexifie la gestion de l’éclairage public. Le pilotage du réseau et le suivi des contrats nécessitent des compétences spécialisées dont toutes les communes ne disposent pas, en particulier les plus petites.
Le rapport ouvre la voie à une solution : « Ces difficultés peuvent être surmontées par une mutualisation accrue des moyens entre les communes, tout en préservant le lien de proximité qu’impose l’exercice de cette compétence ».
Un manque de suivi en matière de consommation et de dépenses d’énergie
La Cour des Comptes a relevé « d’importantes lacunes dans le suivi qu’opèrent les communes des consommations et des dépenses d’éclairage public ». « Plusieurs communes contrôlées ont eu en effet des difficultés pour retracer leurs consommations et en expliquer les variations, ou à fournir des données élémentaires, comme la consommation ou le coût par point lumineux. » souligne la Cour qui regrette également que certains outils de gestion de l’éclairage public mis à la disposition des communes ne soient pas, ou peu, utilisés.
Par exemple « la consommation peut être connue par les services en ligne mis en place par les fournisseurs d’électricité », mais « Les données doivent toutefois être retraitées et vérifiées, car les relevés ne sont pas toujours réalisés à dates fixes » : cela implique que les communes réalisent un travail complémentaire de relevé périodique, qu’elles sont rares à effectuer.
Autre levier de gestion peu souvent usité, les indicateurs proposés par les prestataires privés dans le cadre de contrats globaux de longue durée : « les contrats, qui comportent des stipulations obligeant au recueil de ces données, constituent parfois l’occasion de travaux permettant de les fiabiliser (revue des armoires, séparation des compteurs, etc.). Toutefois, les collectivités contrôlent insuffisamment les indicateurs fournis par les prestataires. »
Enfin, les communes gagneraient à vérifier davantage leurs factures d’électricité. « Ainsi, en 2017, la commune d’Évian-les-Bains a réalisé un audit de ses armoires électriques et constaté un décalage important entre les puissances facturées et les puissances souscrites. La rectification des abonnements lui permettrait un gain estimé à plusieurs milliers d’euros annuels ».
Globalement, les Sages de la rue Cambon recommandent que les collectivités améliorent le suivi de leurs consommations et des coûts de leurs installations, de façon à opérer les choix de gestion pertinents.
Une disparité dans le renouvellement des installations électriques publiques
Alors que le parc national d’éclairage public français est généralement considéré comme « vétuste« , les collectivités ont une connaissance insuffisante de leurs installations et, surtout, « l’effort de modernisation des collectivités apparaît par conséquent trop inégal. »
Optimiser la connaissance du réseau d’installations électriques
« En France, selon l’Agence de la transition écologique (Ademe), quatre millions de points lumineux ont plus de 25 ans, sur un total de 9,5 millions, soit plus de 40 %. La FNCCR estime de son côté le nombre de ballons fluorescents à un million, alors que cette technologie est interdite à la commercialisation depuis 2015. »
L’enjeu de modernisation reste donc important, avec pour préalable un état des lieux des réseaux. Les obligations des communes dans ce domaine sont faibles : si elles sont tenues de géolocaliser leurs réseaux électriques souterrains, elles n’ont aucune contrainte similaire pour les mâts et les luminaires.
Certaines ne connaissent pas non plus le nombre de points lumineux qu’elles administrent ni son évolution.
Des investissements trop faibles et mal maîtrisés
Cette faible connaissance de l’état du réseau a des conséquences sur la programmation des investissements. Les collectivités définissent les grandes orientations en matière d’éclairage public mais sont dépourvues de programmes pluriannuels d’investissement. « Plusieurs investissent au fil de l’eau, à l’occasion d’opérations de rénovation urbaine ou lorsque les matériels sont défectueux, et la rénovation de l’éclairage public n’est pas une priorité immédiate. »
Plusieurs communes ont néanmoins mis en œuvre des programmes d’investissement plus importants : il s’agit souvent de collectivités qui ont un contrat global avec un opérateur privé, notamment des marchés de partenariat.
« Ces contrats permettent d’étaler le coût des travaux : le prestataire privé finance les investissements et la collectivité s’acquitte de loyers annuels sur la durée du contrat, 15 ans dans les communes contrôlées. »
« S’ils permettent d’accélérer l’investissement » ces contrats peuvent cependant poser des difficultés qui tiennent notamment « au manque de contrôle des collectivités territoriales, à la rigidité de ces contrats longs et à leur coût, qui s’avère souvent élevé à terme. »
Les communes peuvent également bénéficier d’aide des départements ou des régions selon les politiques locales. Toutefois, les opérations des communes sont globalement peu subventionnées.
« Au total, la gestion des communes est fréquemment centrée sur la maintenance des installations au jour le jour et l’investissement n’est pas à la hauteur des besoins. Lorsque le réseau est trop dégradé, les collectivités doivent réaliser des investissements importants, qui peuvent les conduire à en externaliser le financement à court terme au travers de contrats de longue durée, comme cela s’est produit à Thiers, Sassenage et Divonne-les-Bains. Ces contrats sont souvent mal maîtrisés. Il est donc indispensable de mieux anticiper et planifier les investissements nécessaires pour faire face aux enjeux de renouvellement des installations. »
Délégation de compétences d’éclairage, un levier trop peu utilisé
La Cour des Comptes note que la gestion de la compétence d’éclairage public à un niveau supra-communal peut prendre diverses formes, dont le transfert de la compétence à l’intercommunalité de rattachement ou à un syndicat d’énergie. « Ces transferts de compétence sont compatibles avec le maintien d’une gestion de proximité de l’éclairage public dès lors que les relations entre les communes membres et le syndicat ou l’EPCI sont correctement définies. » Pourtant, cela demeure minoritaire et, bien souvent, le caractère partiel des transferts de compétences et l’absence de leviers financiers pénalisent la rationalisation de la gestion.
Peu de transfert total de la compétence éclairage public
Les communes sont autorisées à effectuer un transfert de compétences partiel, limité à l’investissement, et ainsi à conserver la maintenance. Selon une enquête nationale de la FNCCR, en 2018, « 37 % des transferts de compétence à des EPCI ou à des syndicats d’énergie sont partiels. »
« Or, le partage des responsabilités entre l’investissement et la maintenance ne favorise pas une gestion efficiente du service. En effet, les équipements conditionnent largement la nature de la maintenance à réaliser et la qualité de la maintenance a également une influence sur les durées de vie des installations. »
Par ailleurs, la gestion de l’éclairage public est étroitement imbriquée à la gestion de la voirie. Malheureusement, « cette approche conduit à un fractionnement techniquement délicat de la gestion de l’éclairage selon les espaces concernés, car l’éclairage public d’une commune porte sur des espaces qui ne sont pas limités à la seule voirie d’intérêt communautaire et constitue un réseau global. Il conviendrait de lever ces ambigüités, en dissociant la compétence éclairage public de la compétence voirie. »
La gestion syndicale, un levier à ne pas négliger
Constitués à l’origine pour gérer les concessions communales du service de distribution d’électricité, les syndicats départementaux d’énergie (syndicats mixtes regroupant des communes, des EPCI et parfois les départements) ont développé des compétences en matière d’éclairage public. En région Auvergne-Rhône-Alpes par exemple, 12 des 13 syndicats d’énergie proposent l’expertise « éclairage public » à leurs membres.
Il s’agit donc d’une compétence à laquelle une commune membre du syndicat peut choisir ou non d’adhérer.
Mais lorsque l’initiative des opérations d’investissement continue de ne dépendre que de la commune, bien souvent, aucune stratégie globale d’investissement n’est décidée et mise en œuvre.
« Ce fractionnement de la décision d’investissement n’est pas compatible avec une politique pluriannuelle de renouvellement des équipements. »
Et la Cour de conclure que « Seul l’exercice de l’intégralité de la compétence à un niveau mutualisé, syndicats d’énergie ou EPCI compétents en matière d’éclairage public, permettrait de leur fournir des leviers pour améliorer la qualité du parc d’éclairage public. »
Un bilan énergétique encourageant
Les mesures d’extinction nocturne ou de modernisation des installations répondent à des objectifs variés, dont la maîtrise des ressources énergétiques, une problématique à laquelle les collectivités ont su répondre.
On observe en effet une baisse des consommations d’électricité sur l’ensemble du territoire national, principalement due à la mise en place de nouveaux matériels et par l’extinction ou la modulation de l’éclairage…
« Entre 2012 et 2017, la consommation pour l’éclairage public a diminué de 6 % en France selon l’Ademe. »
Un point d’alerte cependant : le nombre de points lumineux est en hausse. Cette augmentation s’explique par l’urbanisation des communes, ainsi que par une volonté de soigner l’éclairage de certains sites remarquables.
Les tarifs réglementés de l’électricité, un poids dans la facture énergétique des collectivités
La facture d’électricité représente environ 25 % du coût total de l’éclairage public (le reste se répartit entre la maintenance et l’investissement).
Bon nombre de collectivités se sont étonnées que la baisse de leur consommation ne se soit pas traduite par une baisse de leur facture d’électricité. La raison est simple, puisque, comme l’explique la Cour des Comptes, « la consommation n’est qu’une composante de la facture d’électricité ». « Les autres composantes sont les taxes et la part abonnement, qui est fixe (sauf réduction des puissances souscrites en cas de changement de matériel -ce qui n’est pas le cas en cas de modulation ou d’extinction de l’éclairement). »
Par ailleurs, la Cour rappelle que les tarifs réglementés de l’électricité ont augmenté de façon significative au cours des dernières années. Les Sages de la rue Cambon relèvent ainsi que le tarif bleu a marqué une hausse de + 32,6 % entre janvier 2013 et février 2020. Or ce tarif est encore le plus répandu. En effet seule une faible minorité des communes a souscrit une offre de marché, alors qu’elles ont la possibilité de mettre en concurrence les fournisseurs d’électricité et de quitter le tarif réglementé depuis 2004.
« La hausse des tarifs de l’électricité subie par les collectivités locales contribue donc à expliquer que la forte réduction des consommations constatée dans les communes de l’échantillon ne se soit traduite que par une réduction modeste des factures d’électricité. » souligne le rapport.
Mais désormais les cartes sont rebattues. Depuis le 1er janvier 2021, les tarifs réglementés de l’électricité ont disparu pour les collectivités, ce qui impose aux communes de procéder à des mises en concurrence pour l’ensemble de leurs fournitures d’électricité.
Mettre la lutte contre la pollution lumineuse au 1er plan
Le rapport constate que la lutte contre la pollution lumineuse reste un objectif secondaire. Pour rappel, « La réduction de la pollution lumineuse nécessite d’agir sur plusieurs paramètres, notamment l’orientation des sources (ne pas diriger les flux vers le ciel), la puissance émise, le spectre lumineux, la temporalité et la durée de l’éclairage. »
Or les mesures de régulation de l’éclairage destinées à réduire les nuisances lumineuses restent marginales. Le rapport regrette ainsi que « La plupart des collectivités affichent des objectifs de réduction de la pollution lumineuse dans leurs plans-lumière, sans définir les moyens spécifiques de les atteindre et limitent la préservation de la biodiversité aux mesures d’extinction ou au renouvellement des matériels. »
Le rapport pointe encore le manque de lien entre la gestion de l’éclairage public et les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), qui sont pourtant des documents de référence pour la transition énergétique sur les territoires : La Cour estime que les objectifs de lutte contre la pollution lumineuse devraient être davantage pris en compte dans les PCAET.
Gestion de l’éclairage public : l’Etat doit engager une réflexion profonde
« Réduction des consommations énergétiques, préservation de la sécurité publique, attentes environnementales plus fortes, maîtrise de la dépense publique locale : la gestion de l’éclairage public doit répondre à des enjeux renouvelés, dans un contexte de forte évolution technologique. » conclut le rapport. Si les actions menées ont permis une réduction « encourageante » des consommations d’énergie de l’éclairage public et, « dans une moindre mesure », une diminution de leurs factures énergétiques, la compétence éclairage public est exercée de manière trop dispersée et sans vision de long terme, ce qui ne permet pas aux communes de répondre de manière adéquate à ces enjeux.
« La connaissance des installations est souvent parcellaire, de même que celle des consommations et des coûts de l’éclairage, ce qui ne permet pas la programmation pluriannuelle des investissements. »
« Pour aller plus loin dans le renouvellement d’un parc d’éclairage public aujourd’hui largement vétuste, il est nécessaire de mieux mutualiser maintenance et investissement en renforçant le rôle des intercommunalités et des syndicats d’énergie dans la gestion de cette compétence. »
La Cour souhaite donc que les pouvoirs publics réfléchissent à une meilleure définition du périmètre de la compétence éclairage public. Cette réflexion devra intégrer la dissociation entre compétence éclairage public et compétence voirie. Elle devra également mettre fin à la possibilité de conserver, au sein de la commune, la maintenance lors du transfert de l’éclairage public à un EPCI ou à un syndicat mixte. Enfin, la Cour souhaite que l’Etat travaille à élaborer « des référentiels de coûts des différentes options d’investissement, afin de mieux appréhender les coûts complets des différentes mesures de gestion de l’éclairage public. »
